La reintroduzione della produzione di energia da fonte nucleare richiede, in primo luogo, di costruire o rafforzare le infrastrutture di base (materiali e immateriali) che dovranno garantire il mantenimento della sicurezza a lungo termine. Tra queste rilevano la definizione del quadro normativo e legale di riferimento e una chiara ed univoca allocazione delle responsabilità tra gli organismi competenti, così come un sistema regolatorio solido costruito sulla scorta dei più aggiornati standard internazionali ed europei.
Questo percorso, dopo l’approvazione del Ddl delega da parte del governo nel febbraio dello scorso anno, è ora affidato alla discussione in parlamento del Ddl 2669 del 17 ottobre 2025 “Delega al Governo in materia di energia nucleare sostenibile” che, una volta varato, darà al governo un periodo di 12 mesi per l’approvazione dei decreti delegati per i quali sono forniti numerosi criteri direttivi. In sede referente le commissioni Ambiente e Attività produttive della Camera hanno deciso di abbinare il Ddl delega sul nucleare al Pdl n. 1742 del 26.2.2024 “Disposizioni per l’adozione di una strategia nazionale di sviluppo delle tecnologie nucleari di nuova generazione” presentato da Maurizio Lupi (Noi Moderati).
Il Ddl 2669, almeno a mio avviso, non fornisce consistenti indicazioni per la costruzione dell’Autorità
per la Sicurezza Nucleare (ASN) che deve rivestire un ruolo chiave nel quadro del programma nazionale per il nucleare. Dopo la qualificazione come “autorità amministrativa indipendente” si limita ad enumerare sinteticamente alcuni compiti da attribuire come quelli di “certificazione, vigilanza, sorveglianza e controllo relativamente al rispetto della disciplina tecnica in materia di sicurezza secondo le migliori prassi europee e internazionali” (art. 3 lett.dd)).
E ancora già nel testo uscito dal Consiglio dei ministri l’istituzione di una ASN è oggetto di valutazione in considerazione del “riordino” o della “soppressione” “degli organi e degli enti titolari di competenza” in materia di sicurezza, vigilanza e controllo. Questo margine di indeterminatezza riguardo una nuova Autorità permane anche nel Ddl 2669 in quanto la sua istituzione sembra dipendere da una successiva valutazione in sede di attuazione della delega (art. 2 lett. o)). In ogni caso anche l’indicazione delle caratteristiche della Autorità sono subordinate alla clausola “ove istituita”.
Il disegno e il ruolo dell’Autorità è definito più in dettaglio nella direttiva Euratom n. 71 del 2009 modificata proprio sul punto che qui interessa dalla direttiva n. 87 del 2014 nelle quali appare necessario che la sicurezza nucleare sia affidata ad un soggetto con effettiva “indipendenza funzionale”.
Se una precisa allocazione di responsabilità rappresenta la condizione preliminare per la costituzione dell’Autorità che si pone come organismo tecnico separato dal Ministero competente quale organo politico-amministrativo, condizione necessaria è quella della sua indipendenza come requisito costitutivo delle competenze e attività proprie in materia di sicurezza nucleare degli impianti.
L’indipendenza è da intendere, seguendo le indicazioni della direttiva n. 87, come separazione funzionale “da ogni altro organismo o organizzazione coinvolto nella promozione o utilizzazione dell’energia nucleare” e di completa assenza di qualsiasi istruzione o influenza sia da parte dell’industria che della politica come affermato da sempre nella normativa italiana in materia di Autorità amministrative indipendenti fin dalla legge 481 del 1995.
Quindi l’indipendenza deve essere caratteristica chiave dell’ASN sottesa all’esercizio delle funzioni e delle competenze attribuite; come alla definizione della struttura organizzativa e alla qualificazione del personale; e alle modalità di finanziamento e di utilizzo dei fondi. Infine l’Autorità deve disporre di competenze, di personale e risorse finanziarie sufficienti per svolgere i propri compiti con efficacia.
L’attuazione del programma nucleare si presenta come un ‘processo’, come la costruzione progressiva di un’opera complessa. In questo processo la definizione della normativa per la creazione della ASN deve avere una posizione prioritaria, anche in ottica temporale, non solo in considerazione del suo ruolo chiave ma anche per la limitata disponibilità di personale con capacità e competenze adeguate in materia di sicurezza nucleare.
Quindi un passaggio necessario e preliminare riguarda la formazione di quote di personale allo stato attuale non immediatamente reperibile nel nostro paese in quanto l’esercizio delle funzioni in materia di sicurezza richiede elevata specializzazione ed una consolidata expertise tecnico-scientifica anche in considerazione del passaggio a tecnologie innovative come i reattori di piccola taglia (SMR – AMR).
Quali sono le principali competenze caratterizzanti e necessarie della ASN?
Come affermato dallo stesso Ddl, all’Autorità sono attribuite competenze di regolazione e controllo come di certificazione, valutazione e sorveglianza della sicurezza degli impianti in conformità alle norme tecniche attraverso strumenti sia preventivi che successivi.
Più in dettaglio qui farò esclusivamente riferimento alle necessarie competenze di verifica della conformità alle norme tecniche e standard in materia di sicurezza degli impianti.
Innanzitutto è di competenza dell’Autorità indicare i requisiti relativi alla sicurezza che la tecnologia deve rispettare in considerazione degli standard e degli obiettivi di sicurezza fissati a livello internazionale dalla Agenzia Internazionale per l’Energia Atomica (AIEA) anche con il programma Nuclear Harmonization and Standardization Initiative (NHSI) o nel contesto delle reti europee quali sedi di collaborazione tra le diverse autorità nazionali per facilitare lo sviluppo di posizioni comuni riguardo le novità introdotte dalle nuove tecnologie di reattori come il design e la costruzione degli SMR.
A livello europeo la Western European Nuclear Regulators’ Association (WENRA) sta sviluppando un progetto sulla armonizzazione delle modalità finalizzate a dimostrare la conformità della futura tecnologia agli standard di sicurezza. A partire dal 2023 ha pubblicato un primo documento sulla tecnologia SMR (WENRA statement on SMR and AMR development del 6.4.2023) .
Un programma analogo è portato avanti dalla rete European Nuclear Safety Regulators Group (ENSREG) che ha costituito nel novembre del 2024 una Task Force per gli SMR con l’obiettivo di comparare e armonizzare i diversi approcci degli stati membri alle procedure di licensing tra l’altro in collaborazione con il Technical Working Group - Safety della Industrial Alliance on SMR (v. la seconda versione del “dashboard” creato dalla rete pubblicato nel novembre del 2025).
Evidente che i caratteri specifici delle nuove tecnologie di reattori, anche per gli effetti che possono avere riguardo la sicurezza nucleare, hanno spinto le istituzioni europee e internazionali a promuovere una crescente armonizzazione degli standard e degli approcci regolatori.
Competenza essenziale dell’Autorità è la certificazione che la tecnologia prescelta dal proponente rispetti i requisiti di sicurezza (licensing della tecnologia). Considerando le prassi in uso da parte di autorità preesistenti, generalmente la certificazione è richiesta sulla base di uno studio di sicurezza come base della verifica approfondita e di dettaglio da parte della stessa autorità (ad esempio, la procedura di Generic Design Assessment da parte dell’Office of Nuclear Regulation – ONR- UK).
In questa prospettiva un passo importante è rappresentato da un meccanismo di pre-licensing per gli SMR che prevede forme di consultazione e coordinamento tra Autorità in merito ad una valutazione preventiva delle caratteristiche di sicurezza su richiesta del technology developer che ha in corso lo sviluppo di un nuovo impianto. Che questo consenta di ridurre tempi e costi del procedimento di licensing della tecnologia è testimoniato anche dalla attività di un Joint Early Review sulla sicurezza di un tipo di SMR (Nuward) tra le autorità di Francia, Finlandia e Repubblica Ceca che hanno partecipato sin dalla prima fase iniziata nel 2022. Nella seconda fase si sono aggiunte le autorità di Polonia, Svezia e Paesi Bassi. Nella terza fase iniziata il 21 gennaio 2026 sono incluse anche l’autorità belga e per l’Italia ISIN ma esclusivamente come “osservatore” in quanto non dispone del potere di mettere in atto un procedimento di autorizzazione di un reattore nucleare. D’altra parte questa partecipazione non rappresenta né sostituisce futuri procedimenti nazionali di licensing (v. https://www.isinucleare.it/en/node/6164 ).
Infine l’Autorità deve avere la competenza a fornire all’operatore la licenza ad operare con la tecnologia certificata sul sito prescelto verificando innanzitutto che l’operatore stesso abbia i requisiti per operare una centrale nucleare ed in particolare con la tecnologia in questione ed inoltre che la tecnologia in rapporto al sito stesso rispetti ancora i requisiti di sicurezza.
Inoltre, l’Autorità dovrebbe fornire un parere obbligatorio e vincolante (comprensivo di eventuali prescrizioni) con riferimento agli standard di sicurezza limitatamente alla compatibilità con il sito nel quadro del procedimento autorizzatorio (permitting) di competenza del Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica e preordinato alla verifica del rispetto dei criteri necessari alla adozione dei “titoli abilitativi” da parte dello stesso ministero (art. 3 lett. f) e g)).
Un’ultima considerazione riguardo l’organizzazione e i requisiti di indipendenza della Autorità di sicurezza.
Come già ricordato, per un corretto ed efficace funzionamento e a supporto della sua indipendenza l’Autorità necessita di un adeguato contingente di professionalità tecnico-scientifiche in grado di valutare e garantire la sicurezza degli impianti anche in presenza delle tecnologie più evolute.
In considerazione di questi elementi le autorità hanno adottato due diverse soluzioni organizzative: da una parte, una soluzione basata sulla esternalizzazione, cioè sulla collaborazione tra l’autorità e organizzazioni di supporto tecnico (TSO); dall’altra, un’opzione caratterizzata da acquisizione e sviluppo delle competenze necessarie al proprio interno.
A questo proposito la IAEA non raccomanda nessuna delle due soluzioni purché sia accertato che le autorità dispongano delle competenze necessarie.
Nel contesto europeo l’opzione della esternalizzazione è stata seguita da Germania, Finlandia, Belgio e UK. Mentre l’opzione di dotare l’autorità stessa delle competenze tecniche ha caratterizzato l’approccio scelto fino dal 1975 dalla NRC degli Stati Uniti e di recente dalla Francia che, con una legge del 2024 sulla organizzazione della governance del settore, ha deciso di unire l’Autorité de Sûreté Nucléaire (ASN) con l’Institut de Radioprotection et de Sûreté Nucléaire (IRSN) quale consolidata struttura tecnica di supporto e di dare vita alla Autorité de Sûreté Nucléaire et de Radioprotection (ASNR). Un vantaggio indiscusso di questo modello sembra essere il superamento di difficoltà di interazione tra due soggetti che, pur operando in stretta connessione e per obiettivi comuni, hanno comunque diversa natura giuridica, diverse strutture organizzative, competenze diverse e probabilmente una diversa ‘cultura’. Infatti, proprio nel caso della Francia si confrontavano, da una parte, una autorità amministrativa indipendente e, dall’altra, un istituto di ricerca sottoposto a vigilanza da parte di alcuni ministeri riguardo ad alcune delle sue competenze.
Comunque, anche in caso di ricorso al supporto di TSO, indipendentemente dalla loro specifica natura giuridica, il personale coinvolto deve essere soggetto al rispetto dei principi di indipendenza, terzietà e trasparenza con una particolare attenzione ad eventuali conflitti di interessi con potenziali operatori o organizzazioni di consulenza.
Infine qualche cenno al disegno degli organi di vertice dell’Autorità che in linea generale non dovrebbe discostarsi significativamente da quello ormai consolidato delle autorità indipendenti di più lunga tradizione. Tuttavia, proprio nel caso della ASN, in considerazione del carattere di estrema tecnicità delle sue competenze in materia di sicurezza e del forte impatto che questo ha sulla percezione e accettazione dei cittadini è oltremodo necessaria completa indipendenza dalle logiche di breve periodo del ciclo politico ed estraneità ad ogni influenza dell’indirizzo politico.
