Con la sentenza n. 9167 del 13 maggio 2025, il TAR Lazio, Sez. III, si è pronunciato in merito alla disciplina delle aree idonee e non idonee all’installazione di impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili, affrontando questioni interpretative emergenti dall’attuale quadro normativo e regolamentare, quali la natura giuridica della nozione di “area non idonea” e i limiti stringenti alla realizzazione delle infrastrutture energetiche nelle zone classificate come agricole.

Le tematiche affrontate si inseriscono nel più ampio processo di definizione e contemperamento dei diversi interessi sottesi alla transizione energetica, ove la promozione delle fonti rinnovabili – diretta al raggiungimento degli obiettivi di decarbonizzazione e di neutralità climatica – deve essere perseguita garantendo, al contempo, la tutela del suolo, del paesaggio e della biodiversità.

Due le principali questioni affrontate dal giudice amministrativo: da un lato, la legittimità del D.M. 21 giugno 2024 nella parte in cui definisce i criteri per l’individuazione delle aree non idonee all’installazione di impianti F.; dall’altro, la conformità costituzionale del divieto generalizzato di installazione di impianti fotovoltaici con moduli collocati a terra in aree agricole, introdotto dall’art. 20, co. 1-bis, D.lgs. n. 199/2021, come modificato dall’art. 5 del D.L. n. 63/2024.

1. La nozione di “area non idonea” tra continuità normativa e funzione orientativa

Nella pronuncia in commento, il Collegio muove da una premessa metodologica volta a chiarire la portata giuridica del concetto di “area non idonea” nel quadro delineato dal D.Lgs. n. 199/2021 e dal D.M. 21 giugno 2024, per giungere ad affermare come la disciplina sopravvenuta non abbia innovato in senso sostanziale la funzione e la portata di tale nozione.

Al fine di chiarire il contesto in cui si inserisce il D.M. impugnato, la sentenza ricostruisce l’evoluzione normativa in materia a partire dal D.Lgs. n. 387/2003 che, introducendo una disciplina ispirata alla semplificazione delle procedure autorizzative, aveva previsto che la costruzione di impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili fosse soggetta ad autorizzazione unica. Le successive Linee guida nazionali (D.M. 10 settembre 2010) avevano poi riconosciuto alle Regioni la facoltà di individuare, previa istruttoria amministrativa, le aree non idonee alla localizzazione di specifiche tipologie di impianti, sulla base di criteri ambientali e pianificatori. Una tale classificazione delle aree non si traduceva, tuttavia, in una preclusione assoluta alla realizzazione di detti impianti ma, limitandosi ad esprimere un’elevata probabilità di esito negativo in sede di autorizzazione, intendeva offrire all’operatore un quadro chiaro di riferimento per la localizzazione dei progetti.

Ad avviso del TAR, nel nuovo impianto normativo e regolamentare, la portata precettiva del concetto di “area non idonea” è sostanzialmente rimasta inalterata quanto a natura e finalità.

Anzitutto, le “aree non idonee” sono definite all’art. 1, co. 2, lett. b) del D.M. 2024 come aree “le cui caratteristiche sono incompatibili con l’installazione di specifiche tipologie di impianti”, secondo le modalità stabilite dalle Linee guida del 2010; ove il citato carattere della “incompatibilità” – secondo il Collegio – non implica un automatismo escludente, ma impone un’attenta valutazione in sede procedimentale. 

Il concetto di area non idonea conserva così una valenza orientativa e non preclusiva, e la sua portata applicativa risulta – rileva il TAR – “sostanzialmente invariata, quoad effectum” rispetto alla disciplina previgente.

In secondo luogo, tale continuità sistematica trova conferma anche alla luce del mutato veicolo giuridico di approvazione della classificazione delle aree in questione: la previsione, da parte del D.M. 2024, di una classificazione di un’area non idonea demandata alle leggi regionali – e non più ad atti di programmazione – non comporta un mutamento sostanziale della disciplina. Del resto, già il D.Lgs. n. 199/2021 aveva introdotto, per le aree idonee, la previsione di un atto legislativo regionale, superando il sistema autorizzativo amministrativo previsto per le aree non idonee.

In questo scenario, laddove si intendesse adottare una lettura tale da attribuire alla classificazione di un’area come non idonea un valore assolutamente vincolante, si rischierebbe di ostacolare il perseguimento degli obiettivi energetici e climatici. Sicché, nel rispetto del principio di massima diffusione delle fonti rinnovabili e nell’obiettivo di riduzione delle emissioni di gas ad effetto serra, l’art. 1, co. 2, lett. b), D.M. 2024 deve essere interpretato nel senso che la qualificazione operata con legge regionale di un’area come “non idonea” non vale a precludere in via assoluta la realizzazione di impianti F., giacché resta sempre salva la possibilità per l’operatore di dimostrare, in sede di autorizzazione, la compatibilità del progetto con l’assetto complessivo degli interessi coinvolti. L’amministrazione procedente, non potendo fondare il diniego sul solo dato formale della localizzazione in area non idonea, dovrà procedere a una valutazione puntuale e motivata, apprezzando in concreto l’impatto dei singoli progetti sulle esigenze di tutela dell’ambiente, del paesaggio e dei beni culturali.

2. Il divieto assoluto di installazione di impianti fotovoltaici a terra in aree agricole e il rinvio alla Corte costituzionale

Nella seconda parte della pronuncia, il TAR affronta la questione di legittimità costituzionale dell’art. 5 del D.L. n. 63/2024, nella parte in cui introduce un divieto assoluto di installazione di impianti fotovoltaici con moduli collocati a terra in zone classificate agricole dai piani urbanistici vigenti.

A differenza delle “aree non idonee”, per le quali è ammessa una valutazione di compatibilità nell’ambito del procedimento autorizzatorio, la norma censurata introduce una preclusione generalizzata, fondata su una valutazione astratta operata dal legislatore circa la prevalenza dell’interesse alla conservazione del suolo agricolo, ancorata alla sola classificazione urbanistica, senza che assuma rilevanza il concreto uso del suolo.

Il Collegio, verificata dapprima l’impossibilità di fornire un’interpretazione costituzionalmente orientata della norma, rileva come il divieto assoluto di cui al citato art. 5 si ponga in potenziale contrasto con i principi costituzionali di proporzionalità e ragionevolezza (art. 3 Cost.), con la tutela dell’ambiente (art. 9 Cost.) e con gli obblighi derivanti dal diritto dell’Unione europea (art. 117, comma 1, Cost.). In particolare, la direttiva (UE) 2018/2001, sulla promozione dell'uso dell'energia da fonti rinnovabili, impone agli Stati membri di garantire procedure autorizzative trasparenti, proporzionate e non discriminatorie (art. 15, par. 1, lett. b).

Ne consegue che, qualora fosse dichiarato incostituzionale l’art. 5 del D.L. n. 63/2024, il relativo art. 1, co. 2, lett. d) del D.M. 2024 – che si limita a recepire il divieto contenuto nella norma primaria – perderebbe il suo fondamento normativo e contemplerebbe un divieto generalizzato che si pone in palese in contrasto con il principio di massima diffusione delle fonti rinnovabili.

Alla luce di tali considerazioni, il TAR – con sentenza non definitiva – ha sospeso il giudizio e ha sollevato questione di legittimità costituzionale del citato art. 5, co. 1 e 2, D.L. n. 63/2024, per sospetta violazione dei richiamati riferimenti costituzionali.